⊙【永业行观察】黄石市城市更新实践思考:黄石市道教

摘要：城市更新作为新时代城市迭新面貌，厚植内涵底蕴的新做法，从深圳、上海、北京等发达地区开始探索，到上升为国家战略，展现了城市更新成果较高的认可度和广泛性黄石市道教。本文基于对国家第一批城市更新试点城市之一“黄石”城市更新推进情况的研究分析，发现黄石市城市更新具有多方参与、试点先行、文化浓厚等特点，在模式上形成了多元参与的城市更新模式雏形，有助于快速产生区域城市更新效果，可也存在公益性项目难以完全保证、项目管理流程较为复杂等问题。鉴于此，本文认为形成以政府为主导、地方平台为支撑、社会资本为补充、权利责任划分明确的城市更新制度管理体系，将有助于平衡城市更新过程中公益性项目与各方参与主体的利益关系，促成项目落地，促进地方经济社会高质量发展。

关键词：黄石市 城市更新 试点 实践

城市更新最终要实现的是城市高质量发展、可持续发展，定调为国家战略后，各地对城市更新工作的看重程度与日俱增，相关工作开展也是如火如荼，相应政策支持力度更是层层加码黄石市道教。

黄石市是矿业名城，在经历了几千年的开采历史与采矿的繁荣之后，黄石市产生了庞大的生态赤字，当地经济、社会等各方面发展，均受到严重制约，2009年，黄石市被列为第二批全国资源枯竭转型试点城市黄石市道教。为突破资源枯竭带来的发展制约，黄石市走上了“矿冶文化+旅游”的转型发展之路，经历多年的发展之后，于2016年被列为全国工业绿色转型发展试点城市；即便如此，黄石市依然没有完全消除因矿业发展造成的环境问题，也未能彻底扭转以矿为重心的城市发展思维，使得城市发展在生态价值导向愈加明显的当下显得举步维艰，因此，亟需寻找新的发展模式和出路。

城市更新作为在深圳、广州、上海等城市探索较为成熟的城市发展模式，在城市发展理念上更加注重“城市可持续发展”的先进理念，对于黄石市等资源枯竭转型发展城市具有较大的借鉴意义黄石市道教。基于此，2021年，经申请，黄石市被纳入全国第一批城市更新试点城市，开启了华中地区资源枯竭转型城市探索推进城市更新行动的新尝试。

一、黄石市城市更新试点特征

1 .相关制度先试后行黄石市道教，同时注重发挥多方力量

城市更新重在转变城市开发建设方式，需从头进行全局考虑黄石市道教。在城市更新顶层设计上，黄石市比较注重制度制定后的实施质量。分工定责后，黄石市住房和建设局（以下简称“市住建局”）担负起制度体系建立责任，开始了《黄石市城市更新实施和管理办法》（以下简称“《管理办法》”）及系列配套政策制定与完善之路。

同时，为保证政策完善性、指导性和保障性，有效发挥制度优势，突出制度治理效能，市住建局牵头组织各主管部门、平台公司、法律顾问及行业专家等，基于城市更新项目的全生命历程，对各项制度进行多方论证黄石市道教。另外，制度制定过程中，黄石市四大平台公司，包括黄石市城市发展投资集团、黄石市东楚投资集团、黄石市铁山投资公司和黄石磁湖高新科技公司等，同步对自有资产、委托运营资产、特许经营资产及其承担的城市基础建设项目进行了梳理，按照《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》（建科〔2021〕63号）文件的相关要求，选定了近期重点实施项目，形成了《黄石市2022年城市更新计划项目库》。

在工作实施之初进行相关“顶层设计”时，就注重从理论、实践等维度，发挥各方比较优势，进行更新方向、更新重点、更新流程、更新模式等更新工作重点内容的理论与实践的探索并轨，有利于政府更全面、更长远且更实际的拟定“作战计划”，提高更新工作效率，保证更新工作效果黄石市道教。

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2 .选定试点项目进行探索黄石市道教，为制度完善排除“暗礁”

黄石市制度制定之初，便同步选定了政策制定探路的“试点项目”，注重从“试点项目”上总结当地城市更新开展可能遇到的各类情况，并进行解决方案的各种探讨，从中寻找出可以制度化管理的要素，再形成制度化文件黄石市道教。尤为重要的是，为落实城市更新实施所需资金来源问题，“试点项目”在实施过程中，项目主体相关平台公司或独立或联同市住建局及第三方专业咨询公司，与政策性银行和商业银行进行了多轮融资洽谈。

对于项目融资中，应在政府政策中考虑，且在现行法律、法规允许的范围内，具备共性，可规范化管理或引导的政策堵点，市住建局牵头组织政府、社会相关各方，共同协商、反复斟酌，予以了对应的政策支持与规范；对于非共性，无法规范化，独属于各项目自身的痛点，政府基于《管理办法》制定原则，按照审慎原则，进行一事一议，视情况给予单独的政策支撑，在保证项目实施合法合规的同时，最大限度地为城市更新项目融资提供政策依据，为黄石市城市更新试点工作顺利推进提供制度保障黄石市道教。

在试点项目实践中进行经验总结，对应在制度中规范化、标准化管理，且可在制度中进行规范化、标准化管理的事项，通过制度进行固化，既保证了制度的贴合性、指导性和可落地性，也有利于提高各项工作开展的效率，保证未来各城市更新项目实施效率与效果黄石市道教。

3 .溯源城市文化黄石市道教，注重工业印记的保留与维护

黄石市具有三千多年工矿产业的发展历史，积累了深厚的工业文明底蕴，形成了以华新水泥厂旧址、汉冶萍煤铁厂矿旧址、铜绿山古铜矿遗址等为代表的一批国家级工业遗址，因此活化利用这些工业遗址既是黄石市基于矿冶文化赋能城市发展的必要选择，也是本轮黄石市城市更新的特色亮点黄石市道教。黄石市在完成城市体检，制定区域城市更新专项规划，并谋划适宜城市更新项目时，各实施主体均充分抓住并合理利用了这个特点，其中较为突出的包括以华新水泥厂旧址改造项目为核心的环磁湖区域城市更新项目、以大冶铁矿生活区改造提升为重点的铁山城市更新项目以及以地质里工业时期红砖房修缮利用为主题的城市更新项目等，均具有浓厚的工业文化气息。

谋划城市更新项目时，充分抓住并合理利用城市本身特色文化，有助于展现城市发展历史，保留城市特色印记，留住当地人员“乡愁”；适宜进行老旧设施、落后配套更新，引入新的时代文化，有助于赋予城市新的发展机遇，让城市焕发新的活力黄石市道教。

二、黄石市城市更新模式分析

1 .形成多元参与的城市更新模式雏形

城市更新工作的实施，不是一朝一夕的事情，它涵盖了从城市体检，更新方向确定，区域规划、组织机制建立，配套制度体系建设，到重点项目确定，实施模式研究，资金筹措，运营管理等一系列工作黄石市道教。

上海、深圳、广州是我国城市更新起步最早、发展最快的三个城市，根据政府在城市更新工作中角色，已经形成典型的政府主导、市场主导和多元合作三种城市更新模式黄石市道教。黄石市开展城市更新工作，因地方财政能力、城市资产权属、专业执行能力等因素，已形成了以政府为主导，地方平台公司为抓手，金融机构和第三方公司共同参与，多元参与的城市更新新模式雏形。

其中，政府承担着顶层设计制定和项目审定监管的职能；平台公司作为城市更新项目的实施主体，除具体执行城市更新的“投融管运”相关工作外，还部分承担了城市更新项目谋划工作；金融机构作为项目资金的重要来源，既是资金提供方也是项目监管者；各类第三方机构从法律、政策和各方关注出发，进行专业咨询服务，为黄石市城市更新工作提供支撑依据黄石市道教。

2 .有助于快速产生区域城市更新效果

多元参与的城市更新模式，是黄石市基于自身当前资源禀赋而进行的更新模式创新，该模式充分发挥了更新工作参与各方的比较优势，具有快速推动更新工作的显著作用黄石市道教。

（1）有助于降低地方财政压力

城市更新项目不是单一项目的简单组合，更加注重的是城市内涵的契合，因此在项目谋划考虑时，为达到突出核心项目特色、提升片区整体品质、保持设计概念完整等目的，黄石市城市更新项目的实施主体需要将核心项目周边的城市基础建设和配套设施同时纳入项目进行建设改造，从而实现更新区域的整体提质增效黄石市道教。从另一方面来说，此种城市更新模式下，原来需要由政府负责的基础设施建设、城市功能设施设备的配套完善等工作，就从政府转移到了相关区域城市更新项目实施主体了，然后由实施主体基于整个城市更新项目的收益情况进行相关资金筹集，减轻了地方政府财政支出压力。

（2）有助于提高平台公司参与积极性

多元参与的城市更新模式，给当地各平台公司参与城市更新政策制定提供了通道，从而为平台公司在城市更新中为自身争取更多的资源提供了机遇黄石市道教。主要体现在两个方面，一是城市更新融资要求项目需要自求平衡，而城市更新单元内根据城市功能提升需求有必要改造现有公共基础设施或新增公服配套设施设备，可能致使项目运营收益无法覆盖借贷本息，需要增加同一实施主体的其他运营收益作为补充，此时平台公司就有向政府争取其他资产特许经营权的机会；另一方面，金融机构提供贷款支持时，要求被支持的建设类项目的土地权属需要属于实施主体，基于此，平台公司可向政府争取明确原本权属具有争议的土地使用权，解决历史遗留问题，提升公司资产价值。

（3）有助于项目高效落地

从黄石市更新项目的推进模式来看，项目的选取和执行均由实施主体（基本为地方平台公司）完成，因此纳入城市更新计划的项目必然是平台公司现阶段重点推进的项目，且是符合当前平台公司资金现状，以及相关融资渠道要求的项目，可以保证资金的快速落位，然后举平台之力优先推进，促进项目的高效落地黄石市道教。

另外，与政府机构相比，进行市场化运营管理的平台公司，在协调资源、激发主体活力、提高效率、分配利益等方面，可以发挥独特的灵活性优势，有利于刺激经济活力；同时，直接进行城市更新工作的平台公司，因直面市场和各利益主体，会对更新工作中出现的难点与痛点反应会更灵敏，能有效缩短矫正时间，进一步提高项目的落地效率黄石市道教。

3.更新模式存在的问题

为推进项目实施进度黄石市道教，黄石市采取的多元参与的城市更新模式，也相应伴随着一定的短板，具体如下：

（1）公益性项目难以完全保证

由地方平台公司根据政策、重点项目、自有资源和工作计划等进行更新项目选择、上报政府，再由政府根据区域整体更新需求进行审核、筛选、确定的做法，虽然可以提高城市更新项目中与核心项目互相助益的公益类项目的加快落地，可平台公司作为市场法人，在盈利性的驱使下必然存在“挑肥拣瘦”的逆向选择行为，必然会对同一更新区域内不具备显著增益效果的公益性项目进行剥离或者延迟，因而不能确保该更新区域内其他公益性项目的同时落地，使得公益性项目难以完全保证黄石市道教。

（2）项目管理流程较为复杂

一是人员沟通复杂黄石市道教。多元参与的城市更新模式推动中，主要参与者包括政府、平台公司、金融机构和第三方等四大类，每一类中涉及的部门和人员也较为庞杂，而政策的制定需要充分吸收各方面的意见与建议，就必要采取多层次、多场次的论证会议进行探讨分析，最终形成合法合规合时宜的指导文件；这个过程，需要进行的沟通工作量较之其他模式，一定是成倍增加。

二是项目监管复杂黄石市道教。选定城市更新方向、确定城市更新项目时，不同城市更新项目，为保证能实现政府、市场主体、相关权利人以及其他利益相关者的利益综合平衡，均是在补短板项目为基础，核心项目为重心的前提下，根据区域内城市功能缺失情况、整理考虑、选择需要实施的更新工作，因此每个城市更新项目中会存在建设类项目、改造类项目，经营类项目、准公益类项目和纯公益类项目项目等并存的情况，而且各类项目的经营范围、服务范围导向也会因周边环境、上位规划、区域发展定位等独具特征，这样，就提高了更新项目在资金拨付管控，以及运营监管等方面的难度，影响项目的管理效率。

综上，黄石市进行的城市更新试点工作，充分阐述了以工业文化为脉络，活化利用工业遗址为载体，联同周边城市基础设施建设、完善城市养老育幼和商服功能，进行城市更新改造的必要性，也验证了实施城市更新对于提升城市面貌、完善城市功能、激发城市活力的重要意义黄石市道教。在更新工作开展初期，因存在资产权属不统一、主体利益不均衡、融资难度大等问题，黄石市更新工作推进缓慢，可在创新了更新工作开展模式，并进行堵点、难点“靶向打击”、定点疏通后，黄石市城市更新工作越来越顺畅，效果也逐步显现；黄石市城市更新工作，具备一定的借鉴意义。

三、黄石市城市更新工作的经验启示

1 .合理划分更新单元黄石市道教，兼顾效率与公平

由地方平台公司根据政策、重点项目、自有资源和工作计划等进行更新项目选择、上报政府，再由政府根据区域整体更新需求进行审核、筛选、确定的做法，虽然可以提高城市更新项目中与核心项目互相助益的公益类项目的加快落地，可平台公司作为市场法人，在盈利性的驱使下必然存在“挑肥拣瘦”的逆向选择行为，必然会对同一更新区域内不具备显著增益效果的公益性项目进行剥离或者延迟黄石市道教。因此，在城市更新过程中，政府应发挥统筹全局的作用，合理规划城市更新单元，引导平台公司在项目谋划过程中“肥瘦搭配”，通过公共空间的提升完善，确保经营性项目的可持续发展。

2 .因地制宜策划谋划黄石市道教，厚植城市内涵底蕴

在项目的策划谋划上，要尊重客观现实，以本土特色文化、风貌为立足点，适当引入契合的流行元素，打造既接地气又不落时代潮流的城市建筑风貌和居民生产、生活、消费、休闲娱乐新场地、新场景等，凸显当地文化特色，焕新当地城市面貌，激发当地经济活力，留住本土人群的同时，更多地吸引外来人口的进入、流连、休闲、消费、学习、工作与定居等，进而实现更新区域的永续发展黄石市道教。

3 .构建有效沟通机制黄石市道教，加强后期资金监管

（1）明确牵头主体黄石市道教。确定项目责任单位，协调沟通解决项目进展中存在的问题，确保出现问题能及时解决，促进项目的高效落地。

（2）善用沟通工具黄石市道教。牵头主体需要结合项目不同阶段、不同诉求，根据不同沟通对象的联系方式倾向，选择恰当便捷的沟通方式进行联系，准确快速获取所需信息。

（3）加强资金监管黄石市道教。通过强化项目资金监管，构建资金监管机制，从侧面促进公益性项目与经营性项目同步推进，确保公益性项目按时落地，实现更新单元的整体提升与发展。

参考文献：

1. 韩晗黄石市道教，李卓，《城市更新视野下矿冶类棕地文化景观修复路径研究—— 以萨卡特卡斯市与黄石市为例》，上海国土资源[A]

2. 王洪秀黄石市道教，《新政策背景下城市更新业务探讨》，2022年第2期，安家[J]

（本文首发于期刊《中国房地产业》2022.10）

供稿 | 价值咨询事业部

撰稿 | 王洪秀

审核 | 顾文君

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